“十四五”規(guī)劃指出，要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。“城市更新”上升到國家戰(zhàn)略層面，首次被寫入政府工作報(bào)告：實(shí)施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，城市更新該怎么做成為了國內(nèi)各大城市當(dāng)下急迫的課題研究，如何去突破城鎮(zhèn)化發(fā)展的桎梏，走出一條既符合當(dāng)前城市現(xiàn)狀，又適應(yīng)未來城市發(fā)展的特色道路，對國內(nèi)外城市更新方向的研究與經(jīng)驗(yàn)汲取尤其重要。

正如英國詩人馬修·阿諾德所說，經(jīng)驗(yàn)，制造一切未來；經(jīng)驗(yàn)，是所有過去的成果。歐美國家的一些城市在城市更新方面已經(jīng)做了很多嘗試，并積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)了一些問題，城市更新作為國內(nèi)城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，該怎么做成為重要的議題。

01以英國為代表，自上而下的社區(qū)規(guī)劃模式

英國是最早開始城市化的國家之一，其真正意義上的城市更新始于上世紀(jì)30年代的清除貧民窟計(jì)劃。早期，英國城市更新的初期是政府主導(dǎo)，政府及公共部門的撥款補(bǔ)助為主要資金來源；隨后，政府和城市開發(fā)公司設(shè)立企業(yè)區(qū)，通過優(yōu)惠政策鼓勵(lì)私人投資，并把投資從富裕地區(qū)引入舊城區(qū)的開發(fā)與建設(shè)中；到了1980年，英國頒布了《地方政府、規(guī)劃和土地法案》，在立法上確定了城市開發(fā)公司的目的是通過有效地使用土地和建筑物，鼓勵(lì)現(xiàn)有的和新的工商業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造優(yōu)美宜人的城市環(huán)境，提供住宅和社會設(shè)施以鼓勵(lì)人們生活、工作在這些地區(qū)。

自此，英國政府的城市更新政策也有了重大轉(zhuǎn)變，逐步發(fā)展為以市場為主導(dǎo)、以引導(dǎo)私人投資為目的，最后公、私、社區(qū)三方合作，讓公眾參與到城市更新的過程中，變被動為主動，更快更好地推動了城市更新進(jìn)程。

可以說，英國的城市更新由政府操縱的“自上而下”的方式過渡到了“自下而上”的社區(qū)規(guī)劃方式。值得一提的是，英國在城市更新的過程中注重文物保護(hù)，采用整舊如舊的方法，把對歷史建筑物的破壞程度降到最低。同時(shí)，配合這些建筑物的風(fēng)格、特色，建造與其相適應(yīng)的配套建筑，使其自然和諧地融入周圍環(huán)境中。

02以美國為代表，通過稅收獎(jiǎng)勵(lì)推動更新改造模式

美國的城市更新運(yùn)動是自上而下開展的，首先通過國會立法，制定全國統(tǒng)一的規(guī)劃、政策及標(biāo)準(zhǔn)，確定更新運(yùn)動的重點(diǎn)及聯(lián)邦撥款額度；其次由聯(lián)邦統(tǒng)一指導(dǎo)和審核更新規(guī)劃，并資助地方政府的具體實(shí)施；最后充分考慮不同城市的更新需求，由地方政府來提出和確定具體的更新項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施更加強(qiáng)調(diào)地方性。

美國推動舊城更新改造的實(shí)施模式，主要有三種：

第一種是授權(quán)區(qū)（EZS），分別在聯(lián)邦、州和地方層面上運(yùn)作，將稅收獎(jiǎng)勵(lì)措施作為城市更新的政策工具；

第二種是紐約“社區(qū)企業(yè)家”模式，紐約市舊城改造過程中，鼓勵(lì)貧困社區(qū)所在的中小企業(yè)參與舊城改造，更重要的是對貧民區(qū)進(jìn)行綜合治理。

第三種是新城鎮(zhèn)內(nèi)部計(jì)劃。新城鎮(zhèn)內(nèi)部計(jì)劃即為其中一種，使私人開發(fā)商和投資者獲得至少等同于投資在其他地方的回報(bào)。聯(lián)邦政府還提供抵押擔(dān)保，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)利用抵押貸款資金來資助城市開發(fā)項(xiàng)目。

美國城市更新的資金來源，主要是基于稅收：

一種是稅收增值籌資（TIF），是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區(qū)吸引私人投資，促進(jìn)地區(qū)再開發(fā)。稅收增值籌資通過發(fā)售城市債券，籌得的資金可以用于改善公共設(shè)施，也可用于向私人開發(fā)商貸款進(jìn)行劃定區(qū)域的建設(shè)。城市債券通過20～30年期的地產(chǎn)稅收入來償還。

另一種是商業(yè)改良區(qū)（BID），是基于商業(yè)利益自愿聯(lián)合的地方機(jī)制，征收地方稅為特定地區(qū)發(fā)展提供資金來源。BID是一種以抵押方式開展的自行征稅，通常是用于劃定區(qū)域物質(zhì)環(huán)境的改善。

03以荷蘭為代表，分類別、差異化改造的更新模式

荷蘭城市更新的模式主要是住房改造和工業(yè)區(qū)改造兩種：

住房改造是由政府購買改造區(qū)域的大部分私有產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行差異化住房改造，專家和居民可參與項(xiàng)目改造方案的制定。對于質(zhì)量和狀況相對較好的地區(qū)，采取以技術(shù)和硬件改造為主的更新改造方式。對于質(zhì)量和狀況相對較差的地區(qū)，則采取替換重建的方式，起到改善城市衰敗境況的作用。

工業(yè)區(qū)改造始于上世紀(jì)90年代末，主要圍繞舊城中心區(qū)或邊緣區(qū)大量廢棄和退化的工業(yè)用地更新，旨在發(fā)揮這些地塊在城市中的區(qū)位優(yōu)勢，重組和整合這些區(qū)域的功能，注重城市功能的多元化和綜合開發(fā)，并且鼓勵(lì)建筑師參與設(shè)計(jì)，激發(fā)城市活力。

早期荷蘭城市改造的資金主要來源于政府投資。上世紀(jì)90年代后期，因經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，開始將私人資金與公共資金相結(jié)合，成立更新基金等，填補(bǔ)復(fù)雜問題與有限資金之間的差距。

04以法國為代表，注重對舊城區(qū)的保護(hù)性更新模式

第二次世界大戰(zhàn)以后，為了解決住房危機(jī)，法國推出了“以促進(jìn)住宅建設(shè)的量”為首要目的的住宅政策。經(jīng)歷了1950至1980年這三十年的輝煌時(shí)期，法國城市建設(shè)開始注意更新那些被認(rèn)為已過時(shí)的大型居住區(qū)。

在對舊城區(qū)的活化和再利用中，法國十分注重保護(hù)性更新。特別是對于歷史文化悠久的城市，在保護(hù)好歷史文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，對建筑物進(jìn)行維修，改造現(xiàn)有城市街區(qū)。這種模式拋棄了舊式的政策干預(yù)，以市場機(jī)制為主導(dǎo)，政府還會提供輔助融資的便利，如設(shè)立促進(jìn)房屋產(chǎn)權(quán)貸款，專門用于鼓勵(lì)房產(chǎn)主對自己傳統(tǒng)建筑物進(jìn)行改造的低息貸款。

國家立法是城市更新過程中保護(hù)文化遺產(chǎn)、城市文脈的核心。法國是最早頒布城市更新中舊城保護(hù)法律的國家，早在1840年就頒布了《歷史性建筑法案》，該法案在城市建筑和城市遺產(chǎn)保護(hù)進(jìn)程中的作用尤為明顯；1913年出臺了《歷史建筑保護(hù)法》，該法案明確規(guī)定“歷史建筑作為公眾利益受到保護(hù)”，同時(shí)，該法案還規(guī)定了分類保護(hù)和登記注冊兩種歷史建筑保護(hù)方式；1943年頒布了《歷史建筑周邊環(huán)境法》，建立了一個(gè)以歷史建筑為中心、500米為半徑的圓周保護(hù)范圍；1962年通過了《馬爾羅法》，該法案規(guī)定從規(guī)劃和財(cái)政上為舊城保護(hù)區(qū)提供幫助；20世紀(jì)90年代，法國相繼出臺了《城市指導(dǎo)法》《規(guī)劃整治與國土開發(fā)指導(dǎo)法》和《可持續(xù)的規(guī)劃整治與國土開發(fā)指導(dǎo)法》三部法律；進(jìn)入21世紀(jì)，法國再次出臺《社會團(tuán)結(jié)與城市更新法》。這一系列法律文件為法國在城市更新過程中的舊城保護(hù)提供了法律依據(jù)。

>>>>經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)

通過對英國、美國、荷蘭、法國等不同國家的城市更新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們可以看出城市發(fā)展應(yīng)該尊重客觀發(fā)展規(guī)律，秉承有機(jī)更新的原則，從不同城市、不同地區(qū)發(fā)展的實(shí)際問題出發(fā)，采用保護(hù)、整治、重建、開發(fā)利用等不同途徑實(shí)施，將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于整個(gè)更新過程，實(shí)現(xiàn)城市由傳統(tǒng)的物質(zhì)更新向融合社會、文化、經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)空間為一體的全面復(fù)興，強(qiáng)調(diào)更新規(guī)劃的連續(xù)性及城市的繼承和保護(hù)，而不僅僅是舊建筑物、舊設(shè)施的翻新或重建。

在城市更新過程中可建立多種融資渠道，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，從而在資金上保證重建工作順利開展；在運(yùn)作模式上，可建立多元化的重建模式，對于不同的改造對象、改造方向，在符合規(guī)劃的前提下可以采取靈活的改造模式，從而緩解政府在市區(qū)重建中因人力、物力和財(cái)力壓力而影響改造進(jìn)程。

注：內(nèi)容來源于成都更新，作者為王代強(qiáng)。